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Si la situation sanitaire continue de se dégrader au cours des prochains mois, l’enjeu pour la France sera de veiller à ce que l’action interne de l’UE en matière de santé ne remette pas en cause l’action et la solidarité internationales

Par Pauline Véron, chargée de mission junior au Programme des affaires extérieures européennes et Programme des migrations du Centre européen de gestion des politiques de développement

1.   La première phrase de votre rapport indique que le COVID-19 n’a pas provoqué de changement fondamental dans le rôle limité de l’UE en tant qu’acteur mondial de la santé. Un an plus tard, pensez-vous que c’est toujours le cas ? Pourquoi ?

Dans une certaine mesure, oui. La pandémie de COVID-19 continue d’être un véritable défi pour les ambitions de leadership international de l’Union Européenne (UE) dans le domaine de la santé. Un an et demi après le début de la pandémie, le monde est toujours très menacé par de nouveaux variants alors que les pays développés, dont l’UE et ses États membres, continuent d’accumuler les vaccins. Environ 73 % des doses dans le monde ont été administrées dans des pays à revenu élevé et intermédiaire supérieur. Seulement 0,8 % des doses ont été administrées dans les pays à faible revenu. À l’échelle mondiale, 82 pays risquent de rater l’objectif de vacciner 40 % de leur population d’ici la fin de l’année 2021 et 550 millions de doses de vaccin supplémentaires sont nécessaires pour atteindre la cible.

Dans ce contexte, le partage de 700 millions de doses de vaccins par l’UE annoncé par Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne, lors de la session extraordinaire de l’Assemblée mondiale de la santé pour les pays à revenu faible et intermédiaire (PRFI) d’ici mi-2022 est une bonne chose mais c’est trop peu et trop tard au vu de la situation et des besoins sanitaires actuels. Ce n’est qu’une goutte d’eau dans l’océan par rapport aux excédents de doses que l’UE s’est réservé.

L’une des caractéristiques remarquables de la réponse à la pandémie de COVID-19 a été sa nature multiforme, avec un programme « Team Europe » complet qui tire parti de ses atouts en matière de recherche et d’innovation et catalyse une action multilatérale. Les messages politiques de l’UE en faveur de la solidarité ont été adaptés, mais les inquiétudes quant à sa capacité à donner suite à ses propres ambitions persistent. Les pays européens eux-mêmes ont toujours du mal à trouver un équilibre entre la protection de leurs propres citoyens et la garantie d’une réponse mondiale équitable à la pandémie. Toutefois, il convient de noter que l’échec de la coopération mondiale dépasse largement une simple carence de l’UE.

L’UE (en tant que Team Europe, comprenant les institutions de l’UE, les États membres, la BEI et la BERD) veut être perçu comme l’un des principaux contributeurs de COVAX. Pourtant, il est parfois difficile de savoir combien d’argent a réellement été alloué et à quoi exactement. L’UE fait également de grandes promesses concernant le soutien à la fabrication de vaccins en Afrique, ce qui est essentiel, en particulier pour les futures pandémies, mais sans clairement répondre aux problématiques liées au monopole de la technologie.  La seule production de vaccins ne conduit pas nécessairement à un meilleur accès pour le continent en ce moment. Lors de la session extraordinaire de l’Assemblée mondiale de la santé en novembre 2021, le président du Conseil européen Charles Michel a déclaré que nous devions faire preuve d’une ingéniosité humaine illimitée pour garantir un accès équitable aux vaccins et aux contre-mesures pour prévenir les inégalités lors de la prochaine pandémie. En sachant que l’UE avait la capacité pour faire davantage pour soutenir l’équité en matière de vaccins pendant cette pandémie, ces mots ne sont pas suffisants.

La santé mondiale est actuellement en concurrence avec de nombreuses autres priorités, y compris les priorités nationales (transition verte, relance économique, numérisation, migration), malgré l’ampleur et l’urgence du défi. Finalement, un rôle plus important de l’UE dans la santé mondiale nécessitera un leadership politique plus fort et plus durable de la part de l’UE et de ses États membres.

2.   Comment la France, durant sa présidence du Conseil de l’Union Européenne, peut-elle renforcer l’approche de l’UE en matière de santé mondiale ? Quelles sont les possibilités ? Qu’est-ce qui empêcherait la France de le faire ?

Alors que la pandémie de COVID-19 continue de faire rage dans le monde, la présidence française de l’UE fait face à plusieurs opportunités et défis. Le prochain sommet UE-UA aura lieu sous la présidence française les 17 et 18 février 2022, et ce sera une opportunité clé pour montrer que l’UE est sérieuse quant à ses engagements en matière de santé mondiale. La pandémie et l’absence d’un programme commun entre les décideurs européens et africains ont retardé le sommet, initialement prévu pour 2020. Dans le communiqué conjoint de la deuxième réunion ministérielle des affaires étrangères Union africaine-Union européenne en octobre 2021, les ministres ont décidé de renforcer la coopération sur l’accès équitable aux vaccins et se sont félicités de l’engagement de Team Europe à augmenter le partage des doses d’ici la fin 2021. Ils ont également convenu de renforcer conjointement la fabrication locale de vaccins en Afrique ainsi que de soutenir la réponse de l’Afrique à la pandémie actuelle et aux vagues ultérieures. Le suivi de ces engagements sera essentiel pour la crédibilité de l’UE dans son partenariat avec l’Afrique et la présidence française de l’UE aura une responsabilité particulière à cet égard. 

Le communiqué conjoint mentionnait également la nécessité de conclure les discussions sur la manière dont l’OMC peut soutenir l’accélération de la fabrication, la distribution équitable des produits de santé liés au COVID-19 et le transfert de technologies. En juin 2021, le président français Emmanuel Macron a déclaré que les droits de propriété intellectuelle ne devraient « jamais être un obstacle à l’accès aux vaccins » pour la riposte au COVID-19 ; cependant, la France continue à soutenir la position de la Commission européenne bloquant la proposition de dérogation temporaire à la propriété intellectuelle de l’OMC (Dérogation APDIC), qui faciliterait le transfert de connaissances pour une distribution équitable de la fabrication de vaccins et d’outils médicaux pour faire face à la crise du COVID-19. Au cours de sa présidence, la France pourrait renforcer l’approche de l’UE en matière de santé mondiale et concrétiser l’engagement de l’UE en faveur de l’accès équitable aux vaccins en tant que bien public mondial en œuvrant pour mettre fin à l’opposition de l’UE à la dérogation ADPIC à l’OMC. Cela montrerait que la France et l’UE plus largement sont véritablement engagés pour l’équité en santé mondiale. 

Si la France bénéficie d’un capital diplomatique certain, pouvant l’aider à rassembler du soutien quant à ses initiatives, elle sera également confrontée au cours de sa Présidence à plusieurs défis qui pourraient l’empêcher de renforcer le rôle de l’UE dans le domaine de la santé. Tout d’abord, le pays organisera une élection présidentielle en avril 2022 qui prendra une grande partie de l’énergie politique et pourrait ainsi affecter son agenda européen. Deuxièmement, l’agenda politique de l’UE – y compris l’agenda de la présidence française – comporte bon nombre d’autres priorités comme la transition verte et numérique et les questions socio-économiques, qui pourraient faire reculer la place de la santé malgré l’urgence de la situation. Troisièmement, si la situation sanitaire continue de se dégrader au cours des prochains mois, l’enjeu pour la France sera de veiller à ce que l’action interne de l’UE en matière de santé ne remette pas en cause l’action et la solidarité internationales. Enfin, les défis identifiés précédemment par le Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM) dans son analyse sont toujours actuels : le manque de cohérence et de coordination au sein de l’Europe, les compétences limitées de l’UE en matière de santé, les intérêts et points de vue divergents des États membres – tous tendent à entraver une collaboration plus étroite entre les institutions de l’UE et avec les États membres, malgré quelques nouvelles initiatives visant à résoudre ces problèmes.

3.   La France veut mobiliser Team Europe pour renforcer les systèmes de santé dans les PRFI. Pensez-vous que c’est un bon signal ? Quelles sont vos recommandations concrètes sur la manière de procéder ?

Il s’agit d’un signal très positif et important, étant donné que la pandémie a mis en lumière les défis posés par la faiblesse des investissements dans les systèmes de santé à travers le monde. Il y a eu jusqu’à présent peu d’indications que la santé figurerait fortement dans la programmation de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (NDICI) – «L’Europe dans le monde» ou dans les initiatives Team Europe. En effet, d’autres priorités, notamment la transition verte, ont été le plus à l’honneur. Même dans le cadre de la réponse de Team Europe au COVID-19, la plupart des fonds ont été mobilisés pour lutter contre les conséquences sociales et économiques de la pandémie, et beaucoup moins pour renforcer les systèmes de santé ou d’approvisionnement en eau et d’assainissement.

Au-delà de la fabrication et de l’accès aux vaccins, il sera essentiel de mobiliser l’Équipe Europe pour s’assurer que les pays à revenu faible et intermédiaire disposent de systèmes de santé adéquats pour organiser des campagnes de vaccination efficaces mais aussi pour résister aux crises futures. Une attention particulière doit être accordée à la couverture sanitaire universelle, à l’accès à des services de santé de qualité pour faire face aux épidémies, et à des services d’eau potable et d’assainissement.

La mobilisation des acteurs de Team Europe (États membres, BEI, BERD, agences européennes de développement) est la bienvenue. En effet, le principal atout de cette approche est la mise en commun des ressources financières mais aussi de l’expertise et des avantages comparatifs respectifs des États membres pour un impact transformateur. La mise en commun des ressources et le fait de parler d’une seule voix confèrent également à l’UE un levier plus puissant dans le dialogue politique avec les pays partenaires. Cependant, il convient de noter que la mesure dans laquelle Team Europe promeut plus de coordination que d’autres initiatives (telles que la programmation conjointe ou « mieux travailler ensemble ») reste encore incertaine.

Il sera essentiel de suivre cette initiative française, en termes de montant et de provenance des financements. En outre, il pourrait être utile de lier le renforcement des systèmes de santé à d’autres priorités stratégiques, telles que la numérisation (ce que certains États membres font déjà, par exemple dans le domaine de la e-santé). Ce sont deux priorités importantes pour les partenaires africains, par exemple, et une telle approche pourrait ainsi recueillir un soutien accru et avoir un impact plus transformateur. En effet, un aspect important d’une telle initiative sera de s’assurer qu’elle va au-delà d’une approche axée sur les donateurs et euro-centrée (pour laquelle Team Europe a été critiquée) et qu’elle encourage également l’appropriation et les consultations avec les autorités des pays partenaires et les parties prenantes locales pour veiller à ce que le soutien soit aligné sur les besoins et les priorités du pays. Un soutien coordonné aux niveaux national, régional et mondial sera également essentiel.

À terme, la France aura déjà réussi en partie si elle parvient à convaincre ses partenaires de Team Europe que le renforcement des systèmes de santé dans les pays à revenu faible et intermédiaire est une priorité clé et partagée qui nécessite des ressources et des investissements supplémentaires. La relance socio-économique sera très présente à l’ordre du jour en 2022 et au-delà, tant en Europe que dans les pays partenaires. Pourtant, une reprise à long terme et inclusive, une croissance durable et la création d’emplois ne seront pas possibles sans des investissements renforcés dans les systèmes de santé. Si l’UE souhaite jouer un rôle plus important dans la santé mondiale, elle devra intensifier son soutien aux systèmes de santé dans leur ensemble, au lieu de simplement se focaliser sur la réponse d’urgence aux futures épidémies.